Appalti pubblici
L’appalto pubblico è un contratto a titolo oneroso, caratterizzato dal fatto che il committente o stazione appaltante è un’amministrazione, centrale o periferica, dello Stato, un ente pubblico, anche territoriale, o un organismo di diritto pubblico (cioè qualsiasi soggetto che sia stato istituito per soddisfare bisogni di interesse generale, aventi carattere non industriale o commerciale; tra gli organismi di diritto pubblico possono essere ricomprese anche le società per azioni derivate dal processo di privatizzazione). Al fine di evitare facili elusioni sono destinatari della normativa in materia di appalti pubblici anche quei soggetti che, pur non essendo riconducibili a nessuna delle predette categorie di stazione appaltante, ricevono apposite sovvenzioni da un’amministrazione aggiudicatrice.
La natura del modello e il regime applicabile. - Tale contratto, pur avendo natura privatistica e inquadrandosi nell’ambito dell’attività negoziale di diritto privato della pubblica amministrazione, si differenzia dall’appalto civilistico in quanto il procedimento di formazione della volontà dell’ente committente è interamente regolato dal diritto pubblico e resta estrinseco al contratto, pur riflettendo i suoi effetti sulla validità e sull’efficacia dello stesso. Inoltre, la stazione appaltante pubblica, a differenza di quella privata, non è libera nella scelta del contraente (si parla, al riguardo, di contratto ‘a evidenza pubblica’), essendo stabilite norme che regolano minutamente le modalità di aggiudicazione.
Per la stipulazione è richiesta la forma scritta ad substantiam. Nella fase di esecuzione alla pubblica amministrazione è poi riconosciuto un sensibile ius variandi, sia in relazione al contenuto concreto dell’opera, della fornitura e della prestazione di servizio appaltate, sia in relazione al relativo prezzo, e vasti poteri di autotutela le sono conferiti per ragioni di pubblico interesse. Le norme fondamentali in materia sono contenute nel d.lgs. n. 163/2006 (cosiddetto Codice degli appalti), con l’emanazione del quale si è inteso (in attuazione delle direttive comunitarie nn. 17 e 18/2004) semplificare e modernizzare la disciplina vigente in materia, anche per consentire il più largo impiego delle nuove tecnologie dell’informazione e delle telecomunicazioni e garantire la massima flessibilità degli strumenti giuridici utilizzati.
Le tipologie di appalto pubblico. - Si è soliti distinguere tra appalti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture. I primi riguardano lo svolgimento di alcune attività (costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione, restauro e manutenzione di opere e di impianti) aventi una forte connotazione costruttivo-edificatoria, dalla quale emerge chiaramente che l’intervento deve avere a oggetto un bene immobile. Conformemente all’orientamento comunitario, l’art. 3, co. 7, del Codice degli appalti ha però ricompreso nella nozione di appalti pubblico di lavori anche la progettazione e la cosiddetta esecuzione con qualsiasi mezzo, circoscritta alla figura del general contractor, a sua volta disciplinata in relazione ai lavori che riguardano infrastrutture strategiche e insediamenti produttivi, facendo così venir meno le due figure dell’appalto ‘integrato’ e di quello ‘concorso’. La nozione di fornitura si riferisce a qualsiasi contratto a titolo oneroso avente per oggetto l’acquisto, la locazione finanziaria (leasing), la locazione, l’acquisto a riscatto, con o senza opzione per l’acquisto, conclusi per iscritto tra un fornitore e una pubblica amministrazione, ricomprendendovi, quindi, qualsiasi fattispecie civilistica di contratto avente a oggetto la dazione di un bene verso il corrispettivo di un prezzo, a titolo definitivo o a termine, trasferendo o costituendo sullo stesso un diritto reale o personale di godimento e superando, così, la pretesa sinonimia tra fornitura e contratto di somministrazione. La nozione di servizio ha invece natura sostanzialmente residuale, riferendosi a tutte le prestazioni rese alle amministrazioni pubbliche che non possono altrimenti rientrare nell’ambito degli appalti pubblici di lavori e di forniture.
La scelta del contraente. - Nella scelta del contraente privato le amministrazioni aggiudicatrici possono utilizzare le procedure del pubblico incanto (definita dal legislatore comunitario procedura aperta), quella della licitazione privata (la cosiddetta procedura ristretta), nonché la trattativa privata (procedura negoziata), fermo restando l’obbligo per la stazione appaltante di indicare nel bando di gara o nel capitolato d’oneri le modalità di ponderazione e valutazione scelti in relazione alla natura dell’appalto.
I nuovi strumenti di contrattazione previsti dal Codice degli appalti - Alcuni nuovi strumenti, negoziali od organizzativi, sono stati poi introdotti dal Codice degli appalti: l’‘accordo quadro’, concluso tra una o più stazioni appaltanti e uno o più operatori economici, che serve a determinare le clausole degli appalti da aggiudicare in un determinato periodo, con specifico riferimento a prezzi e quantità previste; il ‘sistema dinamico di acquisizione’, consistente in un processo di acquisizione interamente elettronico per acquisiti di uso corrente; l’‘asta elettronica’, che rappresenta un processo per fasi successive basato su un dispositivo elettronico di presentazione di nuovi prezzi; la ‘centrale di committenza’, amministrazione aggiudicatrice che acquista forniture e/o servizi, aggiudica appalti pubblici e conclude accordi quadro, in relazione a lavori, forniture e servizi destinati ad altre amministrazioni aggiudicatrici o ad altri enti aggiudicatori; il ‘dialogo competitivo’, che consiste, nel caso di appalti particolarmente complessi, in un dialogo con i candidati ammessi a tale procedura, per meglio elaborare una o più soluzioni atte a soddisfare le necessità dell’amministrazione e non determinabili con precisione a priori.
Il sistema dei controlli sui contratti pubblici. - Al settore degli appalti è poi preposta un’apposita Autorità di vigilanza con competenza generale e non più limitata ai lavori pubblici, che dovrà garantire la correttezza e la trasparenza delle procedure di scelta dei contraenti e di economica ed efficiente esecuzione dei contratti, affiancata da un Osservatorio dei contratti pubblici. Specifiche disposizioni sono dedicate ad accertare l’idoneità professionale e la qualificazione dei contraenti privati, nonché ad assicurare la qualità della prestazione resa all’amministrazione. In particolare, la capacità tecnica dell’impresa può essere dimostrata attraverso dichiarazioni attestanti alcuni profili curriculari dell’impresa medesima (i servizi e le forniture effettuate nell’ultimo triennio, la attrezzature tecniche possedute, l’esito dei controlli effettuati dalla stazione appaltante o, ancora, il rilascio di apposite certificazioni ambientali). La capacità economica e finanziaria dei soggetti esecutori di lavori pubblici deve essere provata secondo il sistema di qualificazione disciplinato dal regolamento di attuazione del Codice degli appalti, mentre, per le forniture e i servizi, può essere dimostrata attraverso la presentazione di dichiarazioni bancarie o di estratti relativi ai bilanci dell’impresa, o, ancora, di una dichiarazione concernente il fatturato globale dell’impresa e l’importo relativo a forniture e servizi realizzati nell’ultimo triennio e identici a quelli della gara.*
Voci correlate
Contratti della pubblica amministrazione
Approfondimenti di attualità
Appalti pubblici e antitrust di Marco D’Alberti e Arturo Cancrini
Il project financing di Arturo Cancrini