Concessione amministrativa
La concessione è l’atto amministrativo con cui la pubblica amministrazione consente al concessionario l’uso di risorse e/o l’esercizio di attività non disponibili da parte dei privati e riservate ai pubblici poteri.
Si distinguono, come tipi principali: la concessione di bene pubblico (v. Beni pubblici e di interesse pubblico); la concessione di servizio pubblico; la concessione di opera pubblica. La concessione di bene pubblico conferisce, per es., diritti d’uso del demanio marittimo (spiagge, arenili) per lo svolgimento di attività quali la gestione di stabilimenti balneari, o di complessi turistici, o di impianti di raffinazione di idrocarburi; oppure diritti d’uso del demanio idrico (acque dei fiumi) a fini di irrigazione o di conduzione di attività industriali.
La concessione di servizio pubblico consente lo svolgimento di attività economiche quali la distribuzione dell’energia elettrica o del gas.
La concessione di opera pubblica attribuisce il diritto di costruire e di gestire opere quali strade o autostrade. In taluni casi si ha una concessione mista, come nel caso della concessione aeroportuale, che consente l’uso di un bene demaniale (il cosiddetto sedime aeroportuale), la costruzione dell’aeroporto e la gestione dei servizi e delle altre attività aeroportuali.
Vi sono anche concessioni che consentono l’esercizio di funzioni fortemente autoritative, come l’esazione dei tributi.
Aspetti contrattuali. - L’atto di concessione, nei casi meno complessi, è un provvedimento amministrativo unilaterale (v. atto amministrativo). Vi può essere il provvedimento amministrativo, che concede, e un contratto collegato (cosiddetto ‘contratto accessivo alla concessione’), che regola il rapporto patrimoniale che si viene a instaurare fra l’amministrazione concedente e il concessionario.
Nei casi più complessi – soprattutto in materia di servizi pubblici e di opere pubbliche – la concessione è un contratto che ha la doppia finalità di concedere e di regolare gli aspetti patrimoniali.
L’affidamento delle concessioni è regolato da diverse procedure e modalità. Talora è la legge che disciplina in estremo dettaglio i requisiti del concessionario, tanto da consentirne l’individuazione (è il caso di alcune concessioni aeroportuali). Spesso l’affidamento è lasciato alla scelta largamente discrezionale dell’amministrazione concedente. In altri casi vi sono procedure di gara o a evidenza pubblica, che consentono la competizione fra diversi aspiranti concessionari. La Commissione europea ha raccomandato l’affidamento con gara delle concessioni, proprio per tutelare la concorrenza e la trasparenza nel conferimento di diritti e di poteri così delicati ai concessionari. Tale prassi, tuttavia, è ancora scarsamente diffusa, non soltanto in Italia.
La concessione costituisce un rapporto fra amministrazione concedente e concessionario. Il concessionario ha il diritto di utilizzare il bene, di gestire il servizio, o di realizzare l’opera. Diviene spesso titolare di privilegi, di esclusive, o di posizioni economicamente dominanti, poiché la concessione consente la disponibilità di risorse scarse (come le spiagge), o l’esercizio di attività in situazione di monopolio (come la distribuzione del gas a unica impresa concessionaria in un comune). Il concessionario deve rispettare una serie di obblighi nello svolgimento delle attività oggetto di concessione, di regola stabiliti dal contratto di concessione e spesso molto dettagliati nel contenuto (per es., standard e criteri nella realizzazione degli impianti costruiti sul demanio), e deve versare all’amministrazione concedente un canone o altri corrispettivi.
Talora il concessionario può esercitare poteri amministrativi: la giurisprudenza configura come provvedimenti amministrativi alcuni atti adottati dal concessionario di servizi o di opere, come gli atti di aggiudicazione di contratti di appalto per l’esecuzione di lavori. Di regola, l’amministrazione concedente è titolare di poteri molto penetranti. Può controllare l’attività del concessionario e adottare direttive; può sostituirsi al concessionario nei casi di inerzia di quest’ultimo; ha un potere di sanzione, che consiste nel dichiarare la decadenza della concessione in caso di inadempimento grave del concessionario; può, ove previsto dalla legge o dal contratto di concessione, esercitare il diritto di riscatto, che comporta la risoluzione del medesimo contratto e il trasferimento degli impianti all’amministrazione; può revocare la concessione per ragioni di pubblico interesse (in tal caso, è dovuto un indennizzo al concessionario se vi è un pregiudizio economico: art. 21 quinquies, l. 241/1990, modificata dalla l. 15/2005).
Il rapporto fra concedente e concessionario è ampiamente disciplinato dal diritto privato e dal codice civile. Si applicano le regole previste consensualmente nelle clausole contrattuali. In via integrativa si applicano, salvo eccezioni, norme e principi del codice civile, per es. in materia di eccessiva onerosità sopravvenuta o di risoluzione contrattuale. La disciplina sostanzialmente paritaria e consensuale delle concessioni si converte spesso in una posizione di maggiore forza del concessionario – talora un’impresa di organizzazione e dimensioni rilevanti – nei confronti dell’amministrazione concedente, non sempre attrezzata a sufficienza a esercitare la vigilanza e i poteri di controllo sullo svolgimento delle attività del concessionario.
L’impiego di tale strumento si è esteso notevolmente nel corso del 20° secolo. Sul finire del secolo, tuttavia, si è registrata una tendenza di segno contrario, a seguito del rafforzamento del principio della libera concorrenza attuato sia dal diritto comunitario sia da quello nazionale. La concessione, infatti, consentendo privilegi o esclusive alle imprese concessionarie e, al tempo stesso, prevedendo poteri di controllo e di direzione della pubblica amministrazione sulle attività economiche dei concessionari, può comportare distorsioni o restrizioni della libera concorrenza. Per tali ragioni al posto delle concessioni sono subentrati, in diversi casi, altri strumenti e misure, come le autorizzazioni, che permettono lo svolgimento dell’attività economica a un maggior numero di operatori e prevedono controlli e poteri discrezionali meno penetranti da parte dell’amministrazione pubblica.
Voci correlate
Autorizzazione. Diritto amministrativo
Contratti della pubblica amministrazione
Approfondimenti di attualità
Concessioni amministrative su risorse naturali di Maria De Benedetto