Procedimento legislativo
Per procedimento legislativo si intende quello specifico procedimento il cui risultato finale consiste nell’adozione di una legge. Il procedimento legislativo costituisce manifestazione della principale, anche se non unica, funzione espletata dal Parlamento, la funzione legislativa (Separazione dei poteri). La Costituzione italiana, in virtù della sua rigidità, ha distinto, a differenza dello Statuto albertino, tra il procedimento legislativo (artt. 71 ss. Cost.) e il procedimento di revisione costituzione (art. 138 Cost.; Revisione costituzionale), che si struttura in modo diverso dal primo.
Le fasi del procedimento legislativo. - In quanto serie predeterminata giuridicamente e coordinata di atti rivolti a uno stesso risultato finale, il procedimento legislativo si articola in più fasi. La maggioranza degli studiosi parla di tre fasi diverse – quella dell’iniziativa, quella della decisione e quella dell’integrazione dell’efficacia – anche se vi è chi parla di quattro fasi, distinguendo la fase della decisione in due distinti momenti (la fase istruttoria e la deliberazione vera e propria), ovvero distinguendo la fase integrativa dell’efficacia nelle due fasi della promulgazione e della pubblicazione.
Per quanto riguarda la fase dell’iniziativa, hanno diritto di presentare una proposta di legge: ogni singolo parlamentare; il Governo; almeno 50 mila elettori (la c.d. iniziativa popolare; art. 71, co. 2, Cost.); ciascuna Regione (art. 121, co. 2, Cost.); il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro, anche se fino alla l. n. 936/1986 tale facoltà era limitata alle sole materie economico-sociali (art. 99, co. 3, Cost.). Tra tutti questi soggetti, solo il Governo è quello che gode di una competenza di tipo generale e, peraltro, in determinate materie (bilancio preventivo; rendiconto consuntivo; legge finanziaria) è l’unico soggetto legittimato a presentare disegni di legge (si parla in questo caso di un’iniziativa obbligatoria e riservata). A questi cinque soggetti una parte della dottrina ha aggiunto i Comuni, limitatamente alla modifica delle circoscrizioni provinciali o all’istituzione di nuove province (art. 133, co. 1, Cost.; l. n. 142/1990), ma, secondo altri, non si tratterebbe in questo caso di un’iniziativa legislativa vera e propria. In ogni caso, l’iniziativa legislativa non può svolgersi al di fuori di questa ristretta cerchia di soggetti, in quanto il conferimento ad altri organi o enti di tale facoltà può avvenire solo tramite una legge costituzionale (art. 71, co. 1, Cost.). Va detto, comunque, che l’iniziativa si riduce a un mero diritto di presentazione di un articolato e non comporta il diritto di vedere discusse (né, tantomeno, approvate) le proprie proposte.
Per quanto riguarda la fase della decisione, il procedimento si articola nel lavoro in Commissione e nel lavoro in Aula. L’organizzazione del lavoro in Commissione risponde non solo a una necessità di carattere procedurale (se la discussione dovesse avvenire esclusivamente in Aula, il procedimento sarebbe eccessivamente lento e macchinoso), ma ha anche una sua specifica tradizione nell’ambito della prassi parlamentare. La Costituzione (e i regolamenti parlamentari, cui rinviano gli artt. 64 e 72 Cost.) distinguono diverse procedure. Il procedimento ordinario, ovvero il procedimento che viene utilizzato normalmente, viene detto per commissione referente. Una volta che sia stata presentata una proposta di legge a una delle due Camere, il Presidente dell’Assemblea la assegna alla Commissione competente per materia perché venga discussa. La Commissione può essere o una di quelle permanenti o una speciale costituita ad hoc. In ogni caso, le Commissioni devono rispettare il fondamentale principio della proporzionalità dei gruppi (devono essere formate, cioè, in modo proporzionale alla consistenza numerica dei gruppi parlamentari). Qualora ci siano più proposte di legge sullo stesso argomento, la Commissione può unificarle tra loro o, comunque, ridurne il numero. Nella Commissione possono essere presentati (e votati) emendamenti al testo: l’eventuale reiezione di un emendamento nella Commissione non pregiudica, tuttavia, la sua riproponibilità durante la discussione nell’Aula.
Una volta esaurita la discussione del progetto di legge, la Commissione approva il testo insieme a una relazione finale in cui vengono esposti l’attività svolta e gli orientamenti emersi durante la discussione: di questa relazione viene incaricato un componente della Commissione, che ne riferisce poi all’Aula (di qui la denominazione per commissione referente). In presenza di progetti di legge politicamente importanti, possono essere previsti più relatori, uno per la maggioranza e uno (o più) per la minoranza.
Una volta esaurito il lavoro della Commissione, il testo passa all’Aula (fase della deliberazione). È in questa fase che la procedura mostra il suo evidente tributo alle teorie politico-costituzionali di J. Bentham, in quanto si utilizza ancora il sistema benthamiano delle c.d. tre letture: il progetto viene, cioè, prima discusso nelle linee generali, poi si passa alla discussione dei singoli articoli, degli eventuali emendamenti e alla votazione del testo definitivo di ogni singolo articolo e, infine, si passa alla votazione dell’intero testo di legge, così come risulta a seguito dell’esame svolto articolo per articolo. Quest’ultima lettura ha uno scopo essenzialmente garantistico, in quanto serve ad evitare che il coagularsi estemporaneo di maggioranze sulla votazione di un singolo articolo pregiudichi la ratio della proposta originaria.
Delle tre letture, la seconda è sicuramente la fase più complessa e più lunga dell’intero procedimento. Momento centrale di essa è la discussione e la votazione degli emendamenti. Il potere di emendamento è un potere fondamentale del Parlamento: secondo parte della dottrina, esso è una manifestazione essenziale della stessa funzione legislativa. Gli emendamenti possono essere presentati dai parlamentari o dallo stesso Governo: per evitare abusi nella loro proposizione, un ruolo fondamentale spetta al Presidente dell’Assemblea, il quale può dichiararli inammissibili. Nel caso in cui il Governo voglia bloccarli, può ricorrere alla questione di fiducia (Fiducia parlamentare), a seguito della quale tutti gli emendamenti decadono e si vota soltanto sul testo presentato dal Governo.
I procedimenti legislativi semplificati. - Oltre al procedimento ordinario ne sono previsti anche altri semplificati. Anzitutto, è prevista la possibilità di un procedimento legislativo abbreviato per quei disegni di legge dei quali è dichiarata l’urgenza (art. 72, co. 2, Cost.; artt. 69, 79, e 81 reg. Camera; 107 reg. Senato). In questi casi, la Commissione è ammessa a riferire oralmente e i tempi vengono ridotti. Un caso peculiare di procedimento legislativo abbreviato è, in particolare, la conversione di un decreto-legge, che, pur utilizzando il procedimento per commissione referente (art. 96-bis reg. Camera), vede i suoi tempi drasticamente ridotti in virtù dell’esiguo margine di tempo entro il quale esso deve essere convertito in legge. Una procedura diversa da quella per commissione referente è quella per commissione deliberante, prevista per la prima volta con la l. n. 129/1939 ed ora disciplinata all’art. 72, co. 3, Cost.: in questo caso, alla Commissione spetta non solo la fase istruttoria, ma anche la fase deliberativa. Va detto, però, che questa peculiare procedura è soggetta a una serie di limiti. In primo luogo, non può essere utilizzata per alcune specifiche materie, che l’art. 72, co. 4, Cost. riserva esclusivamente alla commissione in sede referente (leggi di delegazione, leggi di autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali, leggi di approvazioni di bilanci e rendiconti, materia costituzionale e materia elettorale). Inoltre, resta sempre possibile tornare al procedimento ordinario quando lo richiedano il Governo, un quinto dei componenti della Commissione o un decimo dei componenti dell’Aula.
Una forma intermedia tra la commissione referente e la commissione deliberante è la c.d. Commissione redigente, prevista esclusivamente nei regolamenti parlamentari (art. 96 reg. Camera; art. 35 reg. Senato): alla Commissione spetta la discussione e la votazione articolo per articolo, mentre all’Aula spetta la sola votazione finale. Pur se non esplicitamente menzionato, la Commissione redigente incontra gli stessi limiti della Commissione deliberante.